解读城区范围确定① 城区范围统一确定成果发布的重要意义kaiyun网页版入口

　　开云全站网页版开云全站网页版开云全站网页版全国683个城市的城区范围成果正式发布，该成果是在2021年6月发布的《城区范围确定规程》（TD/T1064-2021）基础上，基于全国国土调查数据和最新遥感数据全国范围内完成的设市城市的城区范围确定工作。

　　所谓城区范围，简单讲就是在什么范围界定城区？理论上讲这个范围应该是城市实际建设的范围。但我国有一个与其他国家不同的地方，就是以行政区定义城市，所以就会造成城市“实际范围”与“行政区范围”的混淆。最典型的例子就是在重庆被确定为直辖市后，一度被认为是中国城市人口规模最大的城市，但这实际指的是市域（整个行政区）的人口，而不是实际居住在的真正意义上的城市（城区）内的人口。由于城市范围概念的混乱，造成城市研究和规划工作的矛盾。城市已经成为我国经济社会发展的主体，必然需要加强对城市发展和城镇化进程的动态监测，进而为优化城市发展策略和制定城镇化政策提供依据，但其基础是如何科学、准确地划定城区范围。

　　既然划定城区范围这么重要，但过去为什么没有统一划定的标准呢？主要有三个方面的原因，一是认识上的不足；二是缺乏统一的技术标准和统一的空间基础数据，并且学术界对具体界定标准也存在不同的认识；三是涉及多专业、多部门的合作，也存在国家统一标准与地方实际等方面的难点。

　　此次发布的成果是我国第一次按照统一标准确定的城区范围，可以用“统一”“国情”“基础”三个关键词来概况这次工作的重要意义。

　　第一个重要意义在于“统一”划定，即统一了概念、数据和方法，形成全国统一划定城区范围的一套整体解决方案。一是概念上明确了城区范围是城市实际建成范围（城市实体地域）与城市统计范围的统一。有了这个统一的概念相应的统计工作包括人口、经济和社会发展的相关数据kaiyun网页版入口，才可能科学地区分出哪里是城市、哪里是乡村；二是技术标准和数据的统一。科学划定城区范围的难点在于准确识别城市实体地域，因为城区建设范围是动态的，会随着城市发展会不断变化。过去的城乡统计工作也有城乡范围划分的依据，但不够精准，最大的难点在于统一的技术标准和精确的空间数据。此次成果以全国国土调查数据和高精度遥感数据作为基础数据，并建立了一套技术标准，统一划定的城区范围可以与城市用地功能和空间边界对应起来，并且可以结合年度变更调查形成长期维护，这是过去无法做到的；三是工作方法的统一。在全国范围内按照统一要求划定城区范围，划定过程中关注到地方差异，采取自上而下与自下而上结合，不断对方法的有效性进行校验，结合地方实际确保划定结果的可靠性。

　　第二个重要意义在于关注“国情”特点，探索符合中国实际的城区范围确定方法。从国际经验来看，大部分国家采用人口密度和人口规模作为主要判定指标的方法。但我国国情的一个很重要特点，就是人口分布密度差异极大，局部地区人口密度又非常高，人口流动频繁，人口统计难度大，对此本次工作多次组织专家进行论证和进行多轮试划，并吸收了各方学者已有的相关研究成果及城市规划长期实践积累的经验，确定以国土调查数据和遥感数据作为统一的数据来源，可以更加真实kaiyun网页版入口、客观地反映城市建成现状，采用定量化手段简化工作流程。例如城区边缘城乡结合部往往是边界识别的难点，通过设定连接条件和空间迭代方法，较好地解决了这一问题。同时通过地方参与，对划定结果进行修正补充，避免按照统一标准造成划定结果偏离实际的矛盾。

　　第三个重要意义在于体现“基础”作用，通过统一城区范围为推进“多规合一”提供重要的技术支撑。城区范围成果发布的最大价值是实际应用。完善“多规合一”的技术标准体系，是《中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出的一项基本要求。发布统一的城区范围作为支撑“多规合一”重大基础性成果，可以为各部门的相关管理和统计分析工作提供一个更加精准的、统一的现状底图，为促进各部门工作的有效衔接提供基本保障。同时，城区范围作为城市重要基础信息纳入到规划成果和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中，为相关规划成果制定和政策机制设计提供统一的空间协同平台，促进“多规合一”的规划管理和规划实施监督机制的完善。

　　相信此次成果的发布将为推进符合我国国情特点的城市研究和规划实践工作奠定重要基础，并在进一步探索中国城市发展规律、促进城市高质量发展、提升城市治理能力等方面发挥积极作用。当然，城区范围的划定本身也是一个在实际应用中不断完善的过程。需要开展长期的跟踪、深化研究，最终构建与我国城镇化进程相适应、动态优化的城乡范围划分的技术方法体系。城乡居民点体系是连续的kaiyun网页版入口，划定683个设市城市的城区范围，只是其中的一部分工作，还需要进一步拓展乡镇实体地域识别方法，并加强对乡村地域的关注。

　　（作者：张尚武 同济大学教授，博士生导师，上海同济城市规划设计研究院有限公司院长）